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回顾和总结高收入经济体在经济增长奇迹之后的经济政策，可对当前中国提供宝贵的经验和警示。近期发布的NFR工作论文《增长奇迹之后的经济政策》以德国、法国、意大利等欧洲经济体，以及日本、中国台湾地区和韩国等东亚经济体为样本，考察它们在经济增长奇迹结束以后遇到的挑战和采取的对策。

文章指出，第二次世界大战以后，欧洲和东亚部分经济体先是经历了高速经济增长阶段，之后面临的是传统经济部门的淘汰压力、新经济成长面临掣肘、社会公众不满情绪增加。欧洲部分国家在增长奇迹之后经历了十多年的滞涨局面，日本则进入“日本第一”时代。

文章提出，增长奇迹阶段政府普遍干预经济的政策需要调整，随着经济复杂程度的提高，让市场主导资源配置才能进一步提升生产率。总需求管理方面要用对工具，避免用结构性政策对应总需求问题，用货币和财政政策工具克服市场内生需求不足。提高社会福利保障水平成为必然选择，社会福利保障面临的问题在变，这要求社会福利保障及时做出调整。

* NFR工作论文《增长奇迹之后的经济政策》作者为中国金融四十人论坛（CF40）资深研究员张斌，CF40研究部副主任、中国金融四十人研究院青年研究员朱鹤，中国金融四十人研究院青年研究员钟益、张佳佳。下文为工作论文缩略版，首发于《国际经济评论》2022年第2期，参考文献略，全文内容详见最下方“阅读原文”。

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增长奇迹之后的经济政策（缩略版）

第二次世界大战以后，人类创造了前所未有的高速经济增长奇迹。

经济增长奇迹主要集中在欧洲和东亚两个区域，主要来自于成功的工业化。然而高速经济增长奇迹不会一直延续，人均收入一万美元（购买力平价，1990年不变价格）左右是经济发展阶段的分水岭。过了这个分水岭以后，破旧立新的压力大增，政府维持高速经济增长的传统政策妙方难以应对新挑战，经济和社会领域的各种矛盾凸显。

以购买力平价衡量，中国在2012年前后人均收入超过购买力平价标准下的一万美元。以名义美元衡量，中国有望在2022年前后跨入高收入经济体门槛。中国经济增速在2012年以后持续放缓，消费取代投资和出口成为需求增长的主要力量，服务业取代工业成为就业和增加值的主要贡献来源，经济增长的动力引擎发生了转换，经济发展遇到了诸多新问题和新挑战。

回顾和总结高收入经济体在经济增长奇迹之后的经济政策，可对当前中国提供宝贵的经验和警示。本文以德国、法国、意大利等欧洲经济体，以及日本、中国台湾地区和韩国等东亚经济体为样本，考察它们在经济增长奇迹结束以后遇到的挑战和采取的对策。

欧洲主要经济体

德国、法国、意大利等西欧经济体在经历了20世纪50-60年代的黄金增长时期以后，经济增长奇迹先后画上了句号，经济结构转型、布雷顿森林体系解体以及石油危机三重冲击接踵而至。产业转型、实际工资增长率过高等原因导致煤炭、钢铁、纺织、汽车企业的大量工人失业。

（一）总需求管理政策

政府在治理失业的同时，发现不断上升的通胀成为更大的威胁。经济结束以后，首先面临的是失业和经济下行压力，政府采取了降低利率和增加公共部门投资等刺激政策，使得经济有所恢复。而随后通胀成为总需求管理更大的压力，各国不得已采取了持续多年的财政紧缩政策。直至20世纪80年代中期以后，通胀才回落到较低水平。

财政政策和货币政策空间都十分受限。20世纪60年代经济高增长时期做出的高社会福利保障和公共设施建设承诺和70年代经济减速导致政府财政收支缺口不断放大，制约了增加财政收入缓解失业压力的空间。布雷顿森林解体以后，欧洲建立的“蛇形浮动汇率制”和欧洲货币体系（EMS）稳定了欧洲各国之间的汇率，但限制了弱势成员国利用货币政策对抗通胀或者失业压力的能力。

欧洲在政治压力下采取了大量旨在保护传统产业和工人的结构类政策，是滞胀问题的根源所在。这些政策破坏了市场机制，导致供给端效率受损。加之石油价格冲击，胀的压力大增，总需求管理政策不得不收紧，滞的压力进一步增加。尤其重要的机制是将工资与物价绑定带来的“工资-物价”螺旋式上升，导致难以消除高通胀预期，只有严重紧缩总需求和牺牲产出，才能稳住通胀。

（二）结构改革政策

20世纪70年代以后，面对突如其来的失业和经济衰退压力，运用国家力量克服困难成为大部分欧洲国家的选择。危机强化了欧洲国家的公共部门，采用的措施包括但不限于：国有化或者支持企业兼并重组、通货膨胀与工资挂钩、通过工资补贴要求雇主不解雇富余的工人、驱逐国外劳工、价格管制、限制国外产品的输入等等。

但这些缓解失业压力和克服经济萧条的措施实际效果不佳。失业率即便是在短期内稍有好转又很快走向更高的水平，通货膨胀压力更加显著，经济萧条程度也未得到缓解。

进入20世纪80年代以后，新自由主义思潮开始占上风，英国掀起了“撒切尔主义”，法国总统密特朗在演讲中号召实现美国式的法国现代化。“撒切尔主义”包含一揽子内容：削减税收、自由市场、自由企业、工业和服务业的私有化、爱国主义、个人至上等。私有化给英国政府带来了大量国库收入，减少了政府支出，但政府总支出在国内生产总值（GDP）中的比例并没有下降，这主要是因为政府承担了更多的失业救济金。

（三）社会福利政策

第二次世界大战以后，欧洲各国不断提升国家福利，致力于建设“从摇篮到坟墓”的保姆国家。进入20世纪70年代以后，欧洲各国不同程度地限制了福利支出增长。受新自由主义的影响，法国、英国、德国等都出台了减税政策，推进了国有企业的私有化。尽管欧洲在20世纪80年代推行了私有化，但是公共部门范围实际上扩大了。1974－1990年在公共服务领域的就业普遍增加，德国从13%增加到15%，意大利从13.4%增加到15.5%，丹麦从22.2%增加到30.5%。大多数就业集中于第三产业中的教育、医疗和卫生、金融等行业。

社会福利制度对20世纪70年代经济萧条期间大众平民的基本生活起到了保障作用，这明显有别于过去经济萧条期间的经历。虽然社会福利制度有与生俱来的不足，但构成了现代社会不可或缺的组成部分。安东尼·吉登斯认为成功的福利体系，必须具有充分的灵活性，随时可以因应现实的变化而改革，并不存在一经建成便可万世长存的“圣杯”。

日本

与德国和法国类似，日本经济在经历了20世纪50-60年代的高增长时代以后，同样遇到了经济转型、布雷顿森林体系解体和石油危机的三重冲击。失业人数从1972年的73.5万人上升到1974年的85万人，1975年达到113万人的峰值，失业人群主要集中在纺织等传统制造业行业。进入20世纪80年代以后，日本经济增长和就业方面的压力减轻，美日贸易摩擦加剧，如何平衡经济成为新的挑战。

（一）总需求管理政策

日本在20世纪70-80年代的总需求管理政策可以分为两种情景：

一种情景是1973-1975年的高通胀时期，克服通胀压力是首要任务，日本政府采取了货币和财政的双紧政策，财政支出从此前两位数的高增长急剧下调至1974年的-11.8%的负增长，平均贷款利率从1972年的6.7%提升至1974年的9.4%，通货膨胀率和经济增速也随之大幅下行。

另一种情景是日本面临巨大的升值压力和国际收支失衡，外汇储备快速积累，以美国为代表的国际社会对日本的大量顺差非常不满。1971-1973年，1975-1978年，1985-1987年都处于这一情景。

在此情境下日本倾向于采取宽松的货币政策，扩大国内支出，减少资本流入，以此缓解货币升值和国际收支失衡压力。这种情境下的财政政策也相对积极，一方面是为了扩大国内支出，降低货币升值对总需求的负面冲击；另一方面带有改变经济结构和社会福利等长期目标。

（二）结构改革政策

20世纪70年代以后，日本推进了一系列结构改革政策来缓解传统产业淘汰带来的压力，支持产业转型。

日本应对传统产业淘汰压力的做法有两个特点：一是不管什么行业，只应对宏观经济萧条，且只采取限时性（有期限）的措施；二是有意识地帮助企业把劳动力、资本等生产要素从该行业中退出，并再将其投入新领域的“事业转换”措施。

进入20世纪80年代以后，日本遵循经合组织倡导的积极性产业调整政策，更加重视竞争，尊重市场经济原则。日本在70年代开始政府政策支持从劳动和能耗密集型产业向技术密集型行业转型，1980年提出“科技立国”等战略口号，将应用微电子和计算机技术作为通向“科技立国”之路。此外，海外直接投资缓解了日本国内的产能过剩压力和对外贸易摩擦压力。20世纪70年代以后日本海外投资大幅增加，政府采取了多方面措施支持日本企业在海外的投资。

日本政府在20世纪70-80年代对经济的干预程度下降，转向“小政府”的趋势加强。70年代，日本政府对经济运行仍保持较强的影响力，主要政策手段包括各种管制政策以及对信贷配置的影响。80年代日本经历了一轮企业私有化浪潮，同时金融自由化大大推进了日本金融体系的市场化进程，同时也带来诸多挑战。金融自由化加剧了金融业的竞争，低利率环境下信贷配额现象减少，日本学者认为金融业的过度竞争和不当竞争成为后来金融危机的主要诱因。

（三）社会福利政策

吉田茂政府在1950年建立了战后日本社会保障的政策体系框架，包含社会保险、政府救助、公共卫生和社会福利四个制度层面。到1961年，日本基本建成了一个以社会保险为支柱的全民社会保障体系，资金来源以国民缴纳的社保金为主，以政府的财政补贴为辅，通过对基础设施的投资确保增值。进入20世纪70年代以后，尽管经济增速下行、财政收入下降，但日本政府以举债的方式支持社会福利保障支出。1973年由国家承担的医疗保险的负担比例从50%增加到了70%，这个标准一直维持到今天。日本政府对于低收入家庭的转移支付包括最低生活补贴、住房补贴、医疗补贴和教育补贴等。这些制度再加上全民医疗和养老保险制度，实现了收入的相对平等。

中国台湾地区和韩国

中国台湾地区和韩国分别在20世纪80年代末和90年代中期结束了高速经济增长阶段，经济增速持续放缓。中国台湾地区主要面临的是产业转型升级、进一步提升国际竞争力的挑战。韩国则面临更艰巨的挑战，包括产业结构高度重型化；严重腐败；财阀控制韩国经济命脉，中小微企业发展缓慢；房地产投机热，实业投资冷。

（一）总需求管理政策

中国台湾地区经济奇迹结束以后总需求管理的主要挑战是需求不足。在1985年经济显著下行背景下，中国台湾地区主动实施赤字，从平衡预算向功能预算转型。总体而言，中国台湾地区的财政扩张力度不大，政府债务占GDP的比率在发达经济体中处于偏低的水平。货币当局不断降低利率刺激经济，20世纪80年代银行间市场拆借平均利率为6.8%，90年代平均利率为6.1%，进入2000年以后的二十年里下降到0.89%。即便是在利率持续下行和财政债务扩大的环境下，通胀仍在下行，失业率难以下降，总需求不足仍成为困扰。

韩国在经济奇迹结束以后，在1997年亚洲金融危机中曾一度陷入衰退，在其他时期保持了相对平稳的经济运行。通胀中枢下行，失业率相对稳定，但是劳动力市场仍有压力，非正规就业占比提高。韩国总需求管理政策的主要任务是扩大内需，无担保拆借利率从20世纪90年代的均值12.6%持续下行至2010－2020年的1.9%，政府债务/GDP比例从90年代初的13.2%上升至2020年的41.9%。

（二）结构改革政策

中国台湾地区面临工业发达地区设限，以及韩国、新加坡、中国香港和中国大陆产品的竞争，提出了“自由化、国际化、制度化”的解决方案，主要内容包括：利率市场化与放松外汇管制；放松进出口管制，推行自由贸易；引进国外技术和资金。韩国掀起了新一轮市场化改革，主要内容包括废弃五年经济计划，弱化政府对产业干预的力量；推进利率和汇率自由化，加强金融监管，摒弃政府指导银行并通过银行指导经济的制度；允许僵尸企业财阀的破产；推进财阀改革和国营企业的民营化；加强竞争政策执行力度，抑制经济力集中；加强科技政策等。

此外，中国台湾地区和韩国政策支持海外投资，海外直接投资规模大量增长。20世纪80年代，中国台湾和韩国都在美国要求和影响下开启了浮动汇率和利率自由化改革，利率自由化拉长时间来看也达到了合理反映资金价格、促进金融机构竞争和优化资源配置的效果。但金融自由化也带来了金融市场的动荡。

（三）社会福利政策

中国台湾地区和韩国在经济高速增长时期并没有大幅增加社会福利保障方面的支出，社会保障体系主要覆盖工人。经济奇迹结束以后，多方原因促成中国台湾地区和韩国增加了社会福利保障领域的支出水平。一是就业机会减少，收入分配差距进一步扩大，贫困阶层快速增加，韩国1996年绝对贫困层的家庭占比只有3.1%，到2003年占比达到了10.4%。二是老人变多，抚养压力增加，养老保险不足以支持。三是女性要进入劳动市场，家庭的社保功能被削弱。金渊明认为，进入到后工业社会以后会遇到有别于工业化时代的新问题，这要求社会福利保障制度随之做出调整。

小结与启示

（一）总需求管理政策

经济增长奇迹结束的关键挑战是市场自发的需求不足。事后的失业率和通胀率不足以反映是否出现了市场自发的需求不足。

在市场自发的总需求不足环境下，如果政府采取了积极的货币政策和扩张性财政政策弥补市场自发的需求不足，总需求还能保持在合意水平上，就业和通胀也随之保持在合意水平。在市场自发的总需求不足环境下，如果供给面临生产效率提升的停滞或者是能源价格上涨的冲击，会同时出现高通胀和高失业的局面。

市场自发需求不足的直接原因来自非金融企业的信贷需求下降，更进一步的原因是产业结构转型。当经济体处于工业化高峰期，以钢铁、能源、化工等为代表的资本密集型行业有旺盛的信贷需求，同时这些行业的高投资也带来了生产率高速提升，这个阶段经济会保持高速增长。当这些行业产品的市场需求逐渐饱和以后，行业投资的大幅减速同时也带来了非金融企业信贷的大幅减速。如果没有其他行业补上这部分信贷增长，会面临市场自发需求不足的局面。

面临市场自发需求不足，标准政策工具是扩张性货币政策和财政政策。但实践中解决问题的思路可能会偏离总需求管理政策，货币和财政政策工具会遇到掣肘。一种有影响力的观点是收入分配恶化带来了消费不足，并由此带来了全社会的需求不足，解决需求不足的方法应该是补贴低收入群体、提高最低工资等措施。法国曾采取了大幅补贴低收入群体和提高最低工资的做法，但是效果不佳。这种做法并没有想象中那样显著会提高总需求水平，也无法缓解失业和经济低迷压力。

与法德等欧洲国家相比，日本在20世纪70-80年代仍保持了较高的经济活力，保持合理的总需求水平是不可或缺的条件。在放弃钉住美元汇率制度以后，日本可以更主动地运用货币政策工具来应对市场自发需求不足压力。日本的财政政策非常积极，1970年以后日本政府债务/GDP经历了非常大幅度的增长，这并没有威胁日本的政府信用，没有带来通胀。主要原因是日本的财政扩张主要是为了弥补市场自发的需求不足，加入政府财政支出扩张之后的总需求增长并没有超出供给能力，没有带来通胀。按照日本学者的观点来看，日本民间存在严重的过度储蓄，政府通过发行国债进行公共投资的方式吸收了这些过度储蓄，实现了资源的充分利用。

（二）结构改革政策

经济增长奇迹阶段，无论是欧洲还是东亚经济体的政府都普遍干预经济运行，包括但不限于保持制定经济发展计划、信贷配给和金融管制、通过国有企业或者其他产业政策对上游工业部门企业保持管制、支持和鼓励对工业部门的投资、保持相对较高的贸易壁垒等。

经济增长奇迹结束以后，投资驱动增长的模式终结，政府通过金融管制和产业政策等手段补贴投资和工业部门的经济增长妙方不再适用，而且带来了诸多后遗症，包括资源配置效率下降、产能过剩、僵尸企业、环境污染等。

政府支持经济发展的政策需要做出调整。随着经济复杂程度的提高，让市场主导资源配置更加重要。政策的重点是鼓励公平市场竞争，反垄断，削减和取消各种政府补贴；对外开放，尤其是实现贸易和投资领域的市场开放；支持基础科研和教育。20世纪80年代以后，样本经济体中的德国、法国、意大利、日本、中国台湾地区和韩国都做出了类似的选择。这些政策的调整更适合知识和技术密集型经济的成长，使得这些经济体保持在高收入经济体行列。

（三）社会福利政策

社会福利政府是高收入经济体的必选项。

经济增长奇迹结束以后，经济运行中出现了很多新特点：一是失业率台阶式上升，或者是诸如韩国那样的非正规就业比例大幅上升；二是收入分配的极化特征，贫困人口占比上升；三是女性工作参与率提升和平均家庭人数下降，使得传统上家庭在照顾儿童和老人的功能弱化；四是人口老龄化。这些新特点对社会福利政策提出了新要求。

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