[出处] 教育教学论坛_2022年第29期

任小琴

（四川工业科技学院 人事处，四川 德阳 618500）

一、以高校绩效管理推进高等教育治理现代化的积极意义

（一）提升高等教育的治理能力

高等教育的治理能力由治理主体能力与制度能力两部分组成。前者主要指利益相关者以一定法规制度为依据，参与管理与规范高等教育发展事务的能力；后者主要指以促进高等教育事业良性发展为目的的制度运行能力。此外，高等教育治理能力还可分为外部治理能力与内部治理能力两部分。前者属于宏观治理能力，具体是指各方面利益主体共同管理高校运行事务的能力或者促进国家高等教育事业发展的能力。后者属于微观治理能力，具体是指高校内部人员以相关法律规定为依据共同处理高校发展事务的能力。

高等教育深受民众关注。面对高校巨大的消耗，社会成员立足于自身利益，自会问责高校，因此高校需要确保经费支出合理以令公众满意。具体可以借鉴私营部门绩效管理的思路，尊重利益相关者的利益诉求，力求提高绩效管理水平，而绩效管理水平的提高代表了制度能力与治理主体能力的提高。

（二）完善高等教育治理体系

高等教育治理体系是生产关系的体现，其中存在两个重要问题：高等教育治理主体是谁？高等教育治理主体之间是何关系？高等教育倍受各界关注，其中政府、用人单位，以及高校的行政领导、教师、学生与家长都是核心利益主体，各主体间的关系则是权力结构与权力责任的关系。高校有责任回应众多利益主体的问责，“问责—绩效回应—反馈问责—方案调整—提升绩效回应”这一绩效管理循环过程由此形成。顺利实现高校绩效管理，还需政府下放管理权限给高校，同时高校需赋予用人单位、学生及家长一定的问责权力。如此一来，高等教育治理的管理体系便得以形成。

（三）优化高等教育资源配置

高等教育资源具备稀缺性的特点，更加注重效率。从一定程度上来讲，高等教育稀缺资源配置的合理性与有效性反映了高等教育的治理水平。高等教育稀缺资源配置模式主要包括行政性配置与竞争性配置两种。政府参照国家发展现状并结合国家发展需求，行使行政权力并下达行政指令，刚性分配高等教育稀缺资源即为行政性配置；发挥市场调节作用，通过市场自由竞争获得高等教育稀缺资源并实现高等教育稀缺资源配置即为竞争性配置。竞争性稀缺资源配置以高校绩效水平为依据，稀缺资源的配置取向与额度皆由高校的绩效表现决定，有利于提高资源使用效益与利用率，进而提升高校的绩效水平。近年来，国家教育行政部门强调引入竞争机制进行绩效评估，以此提升高等教育的动态管理水平，还需要将高校绩效评估结果作为高校预算的依据。

（四）实现高等教育的“阳光建设”

高等教育领域内部事务的运行欠缺透明度，治理主体之间存在信息不对称的问题。究其原因，一方面在于高等教育外部治理主体知识能力欠缺，难以掌握相关的治理信息；另一方面在于高等教育行政部门有意隐藏相关信息，致使其他治理主体身处劣势。治理主体之间由于存在信息不对称的问题，导致难以共享信息并进行有效沟通，最终影响其建立合理且有效的治理方案，阻碍了高等教育治理水平的提升。此外，信息不对称侵犯了治理主体的知情权，进而影响了其正常发挥自身监督与问责的功能，因此还应进一步完善高校的信息公开制度，实现高等教育的“阳光建设”。

高校绩效管理以绩效表现与绩效评价为基础，为推动高校信息公开制度建设的完善，实现高等教育“阳光建设”，还需拓宽并提高信息的公开度，充分发挥高校的绩效管理功能，尽可能地消除信息不对称的现象，确保利益主体的知情权与监督权。

二、以高校绩效管理推进高等教育治理现代化的可行性

（一）理论基础相同

20世纪70年代，治理理论被应用于包括高等教育管理领域在内的多个领域，新公共管理理论成为高校绩效管理与高等教育治理共有的理论基础。在传统的公共管理理论指导下，科层制逐步僵化，进而引发机构膨胀、资源浪费及效率低下等问题。对此，新公共管理理论提出公共部门与私营部门在管理方面并不存在本质的差别，因而前者可以引入后者的绩效管理哲学、技术及手段。高校是重要的公共服务机构，长期存在责任不明、资源浪费及效率低下等问题，因此教育行政部门有必要遵循新公共管理理论指导，将绩效管理引入高等教育领域，在高校内部实行绩效管理。此外，传统公共管理理论存在公共利益过分依赖政府官员的问题。对此，新公共管理理论提出适度削减官员权力并赋予民众与社会组织一定的决策权，使政府得以在更大的治理系统中采用民主方式形成决策。在该治理系统中，政府化身为协商者与促进者。高等教育亦得以在新公共管理理论指导下将各方利益主体纳入管理过程，最终确立形成高等教育治理体系。

（二）价值引领相同

高校绩效管理与高等教育治理具备相同的价值引领。首先，以推行令人民满意的高等教育作为价值目标。令人民满意既是高等教育价值的评判标准，也是高等教育的终极追求。在高等教育由大众化走向普及化的大形势下，高等教育必须通过高校绩效管理与高等教育治理实现供给侧结构性改革。高校绩效管理旨在借助绩效信息管理高校，从而推动高校的绩效提升，更好地回应社会问责；高等教育治理则旨在借助社会力量充分回应各方利益主体的诉求，形成共治局面。其次，以公平、高质作为价值取向。在新时代背景下，公平、高质的高等教育已为刚性需求。为确保每一位受教育者都能享有平等的教育机会与均等的教育资源，还需在差异性公平原则的指导下，促使每一位受教育者都能接受与自身发展相适应的教育，进而推动教育质量的提升。高校绩效管理与高等教育治理都十分注重回应人民这一利益主体的需求，力求使受教育者接受优质的个性化教育，因而还需以公平、高质作为共同价值取向。最后，以高度民主化作为价值尺度。在新时代背景下，民主成为国家治理的主旋律，体现在高校绩效管理与高等教育治理当中。高校绩效管理确保各方利益相关者的问责权力，即民主性的体现。而高等教育治理形成现代化治理体系，强调实现治理主体的多元化，亦为民主性的体现。

（三）协商过程相同

高校绩效管理与高等教育治理协商过程相同。前者的协商过程主要体现在以下两个方面：一是高校作为涉及多方利益主体的社会机构，面对众多利益主体的需求，还需在协商的基础上做出绩效以此回应。二是高校绩效评价是高校绩效管理的核心环节，是一项价值判断活动，具体包括评价主体、价值主体及评价客体三个部分，而价值主体可以为每一个利益相关者。因此，高校还需协商众多价值主体的主张，建立评价准则与标准。

协商同为高等教育治理的重要运行机制。在高等教育治理背景下，行政领导不再具备决策专权，转而担当“元治理”的角色，而各方利益相关者则成为治理主体。不同治理主体遵循不同的价值取向，均享有利益诉求的表达权。由此看来，高等教育治理亦是通过协商各方治理主体的主张，落实各利益主体的治理理念，最终形成治理方案。

（四）目标导向相同

高校绩效管理与高等教育治理目标的导向相同。前者作为一种管理工具，还需以绩效为基础，以提升高校绩效为目标，而“效”即有效率。由于高等教育不便检测，且高校不便问责，因此高校长期存在效率偏低的问题。绩效评价可以有效解决这一问题，借助投入产出比评定高校的运行效率，进而形成校际竞争机制，促使高校具备成本观念与效率观念，切实提高运行效率。

高等教育治理以“善治”为目标，而“善治”同样具备高效的意味。一方面，多个治理主体均可直接参与治理并直接反映问题、提出建议，有效提高了问题发现与解决的效率；另一方面，虽然治理主体的多元化会导致决策时间延长，但这只是一时的低效，由于决策过程充分考虑了各方利益相关者的诉求，因而治理方案更为合理，有利于顺利执行政策，故而从长远来看，依然能够有效提升高等教育的效率。

三、以高校绩效管理推进高等教育治理现代化的具体策略

（一）明晰高校的绩效内涵

要想合理评价高校绩效，还需明确高校的绩效内涵。“绩效”一词由“绩”与“效”共同组成，前者指成绩、业绩，具备表现性，且从一定程度上来讲，与产出质量重合。后者指效率、效益，生产投入产出比即为效率，而对产出与期望值进行比较即为效益。由此来看，理解“绩效”关键还需界定产出。高校绩效是指高校产出的数量、质量、产出所用消耗，以及与利益相关者期望值之间的比较，因此研究高校绩效，还需重点分析高校产出。

高校作为诸多社会利益关系的交汇点，已然成为消耗巨大的社会机构，政府、家长及社会企事业单位均需为其提供大量资源。如此一来，各个利益主体自会怀抱诉求并对高校进行问责，高校也有义务借助绩效表现回应外界诉求与问责。由此可见，回应各方价值主体诉求才是高校这一价值客体绩效内涵的本质。此外，作为独立社会机构的高校亦为价值主体，同样具备价值诉求，即与社会保持距离，进而获得学术自治与学术自由空间，充分发挥自身批判社会与引领社会的功能。因此，高校绩效还需以自身学术坚守为基础，以实现自身价值、承担社会使命及履行社会责任为目的。

（二）明确高校绩效评价主体、评价客体及价值主体

评价主体在充分收集资料的前提下对客体满足自身需要的程度做出判断，即评价过程。由定义来看，评价由评价主体与评价客体两部分组成。事实上，价值主体与价值客体也隐含其中。由于价值客体完全等同于评价客体，而价值主体则与评价主体不具统一性，因此评价总共包含三个要素，即评价主体、评价客体及价值主体。高校、政府及社会独立第三方机构共同组成评价主体，高校在一定时期内的产出即为评价客体，学者、教师、学生、家长、校友、管理人员、政府及企事业单位等相关利益方均为价值主体。顺利进行评价的关键在于评价主体如何确立价值标准。评价主体可以委托者单方面的需要为依据，大多时候也需要对多元化价值主张进行协商并确立相应的价值标准与评价准则。因此，科学评价高校绩效还需以建立多元价值协商机制为前提。

（三）尊重高校绩效的独特性

1.难以清晰划定影响。高等教育与中等教育、小学教育前后衔接并连贯统一，共同组成教育体系，因而难以确定个人发展的影响因素究竟源于哪一个教育阶段。此外，处于高等教育阶段的学习者不仅需要接受家庭教育，还可以接触社会并接受社会教育。因此，高等教育的影响难以与家庭教育和社会教育相区分。

2.价值性高。高校绩效具备高度价值属性，各种活动都以一定的价值选择为基础。高校绩效评价既要充分考虑不同利益主体的价值诉求，也要尊重高校自身的价值主张。

3.隐性投入多。高校教职员工需要投入更多的隐性劳动，且劳动投入难以体现在量化结果中。此外，高校绩效评价若只对成果进行简单量化，会导致教师重视显性投入而忽视隐性投入，进而导致高校趋于功利化。因此，评价过程还需兼顾显性劳动产生的任务绩效与隐性劳动产生的关系绩效。

4.表象复杂。学生的考试成绩不一定能真实反映学生的能力、教师教学水平及高校绩效；毕业生工资或由就业地缘因素所致，也不一定真实反映高校的教育质量。凡此种种，均说明高等教育表象与本质之间的关系极为复杂，确定高校绩效评价指标还需透过复杂表象观察本质。

（四）充分考虑高校绩效的类型

1.以绩效生成为标准进行划分，高校绩效主要包括投入绩效、过程绩效及产出绩效。投入绩效侧重于比较实际的资源输入与目标规定的资源输入，进而显示资源节约的情况。过程绩效侧重于考查资源的使用效率，通过比较实际输入与产出提升高校的运行绩效。产出绩效侧重于衡量高校产出是否达到利益相关方的预期效果。

2.以绩效表现形式为标准进行划分，高校绩效主要包括成果绩效、声望绩效及不确定性绩效。成果绩效侧重于借助成果表现高校产出。声望绩效是指高校所获成果带来的声望，属于附带性产出。不确定性绩效是指高校教育活动所产生的超出预期的结果。

3.以绩效表现形态为标准进行划分，高校绩效主要包括显性绩效与隐性绩效。显露于外且可以观测的绩效为显性绩效；不能外显且难于观测的绩效为隐性绩效。

4.以绩效表现时间为标准进行划分，高校绩效主要包括短期绩效、中期绩效及长期绩效。于资源投入当时或短时间内表现出来的绩效为短期绩效；资源投入一段时间后才表现出来的绩效为中期绩效；过了很长时间后，高校某一产出才对个人乃至社会产生影响，此为长期绩效。高等教育成效滞后性明显，因此高校绩效评价还需注重考量中长期绩效。

结语

作为一种有效的管理工具，绩效管理越发受到公共部门的青睐。在现代化强国治理背景下，要想推进高等教育治理现代化并实现高等教育内涵式发展，必须逐步完善高校绩效评价机制，注重提升高校的绩效管理水平，具体还需明晰高校的绩效内涵，明确高校的绩效评价主体、评价客体及价值主体，尊重高校绩效的独特性，以及充分考虑高校绩效的类型。